关于建立我国家事纠纷调解解决机制的建议和思考

    金凤区人民法院 张国君[①]

【内容摘要】我国传统社会小农经济基础上“家国一体”的社会治理模式及文化多元化的特征决定了调解在解决家事纠纷中具有当然的优势。但由于《中华人民共和国人民调解法》、《中华人民共和国民事诉讼法》只对司法确认程序进行了规定，而对委托调解没有提及，致使我们在尝试调解解决家事纠纷中依据不足。本文通过对调解方式解决家事纠纷必要性论证的基础上，列举了西方国家有关家事纠纷的主要类型，并对两类特殊类型家事纠纷进行了评析，最后提出了建立和完善家事纠纷调解机制的建议和意见。

【关键词】家事纠纷   多元化调解机制    调解前置   程序规则

 

调解具有解决家事纠纷的独特优势。无论以英国、美国、加拿大、中国香港为代表的英美法系国家，还是近邻日本、韩国，都形成了适合各自国情的家事纠纷调解调解解决机制。他们不仅构建了成熟的理论体系，还制定了完备法律、法规及操作规程。我国自20世纪90年代末对人民调解制度开始重视，颁布了涉及人民调解的大量法律、法规及规范性意见，但仍缺乏家事纠纷调解解决机制的独立设计，影响了我国多元化矛盾解决机制的建设。

一、             建立家事纠纷调解机制的必要性

1、 我国具有调解解决家事纠纷的渊源和传统

中国传统社会基本上是以小农经济为基础，实行“家国一体”的社会治理模式，经济、

社会结构以及礼治的“封闭、稳定”决定了“熟人社会”里，道德教化、传统风俗、乡规民约是处理家事纠纷的主要依据，“和为贵，无讼”等成为解决纠纷的基本理念。

在家事及其纠纷的规制上，传统社会奉行的是“家”(对应于国，包括完全自治的家族、家庭和自治性的基层社区)自治的原则，当事人遇有不能自行解决的纠纷，通常是由家族的族长等权威人士来解决，官府仅在前者“失灵”时方才介入。对于进入官府的司法程序，公权力也不过度干预，除有有特别违背封建礼教、纲常伦理等情形外，官府对家事纠纷的处理还是居中主持，促成当事人予以和解，即我们今天所谓的“调解”。调解通常由家族中的权威人士充当第三人，依据道德教化、传统风俗、乡规民约促成当事人达成合意。可见，调解是中国传统社会解决家事等纠纷的重要方式。[②]

2、 诉讼解决家事纠纷具有自身不能克服的局限性

（1）诉讼周期长、成本高。家事纠纷在《民事诉讼法》中适用普通民事案件的程序规定，一审简易程序从立案、审前准备、开庭审理、做出判决到判决生效，最快大约需要25日，而疑难、复杂的按普通程序审理的民事案件，规定在6个月内审结，遇有鉴定、中止等情形，则需要1年或者更长时间。如果当事人不服判决提起上诉、申诉，则需要的时间会更长。因此，在离婚案件数量增加、司法资源匮乏的现今，诉讼达不到保护婚姻家庭成员利益、维护社会稳定的作用。

（2）诉讼难以保护个人隐私权，为当事人留下隐患。俗话说“清官难断家务事”，家事纠纷中当事人之间有着特殊的身份关系，并渗合着亲情、私密、伦理等“理不清、剪还乱”的东西，故而很难严格区分出双方的对与错，也无法严格划分当事人所应承担的责任份额，这与审判所要达到的“查明事实，分清是非”原则是不相符合的。也会与婚姻家庭生活的情感性、私密性、伦理性发生冲突，以至于会出现案已结而事未了的情况。

（3）对未成年子女的身心发育和成长健康不利。在诉讼离婚中，双方当事人通常会争夺子女的抚养权，并争相许诺给子女提供各种好的条件以吸引子女选择跟随自己生活，这会在未成年子女心中产生对父或母一方的偏见；而如果父母双方都不愿意抚养未成年子女，则又会在未成年子女心中形成对亲情的陌生，进而影响其整个人生观价值观。现实当中，单亲家庭或是无父无母由他人抚养的未成年子女误入歧途的案例屡见不鲜。总之，诉讼离婚难以实现父母子女三方利益的平衡。

（4）诉讼中双方当事人之间紧张对立的关系，无助于修复、弥合家事纠纷中的婚姻家庭关系。在我国，婚姻不仅仅是男女双方相结合，而且是联结两个家族、两种社会关系的纽带。在婚姻家庭诉讼中，双方当事人为了实现自己的诉求，往往会不惜撕破脸皮、摒弃亲情爱情，诉讼中针锋相对，力图使法官做出有利于己方的判决。结果导致两个家族交恶，双方在实现自己诉讼请求的同时也失去了其基于身份关系的感情。这在我区南部山区普遍存在的“换头亲”离婚案件中表现的最为明显，一对夫妻离婚，两家关系交恶，另一对婚姻关系也会面临破裂。因此，诉讼难以达到修复婚姻关系、稳定社会秩序的作用。[③]

3、部分地区的试点奠定了基础

近十年来，人民调解制度的改革和探索多在基层的相关领域展开，并逐步向全国推广的。

   （1）1998年山东省陵县率先在辖区乡镇建立乡镇司法调解中心试点，以人民调解的方式解决纠纷。此后，全国各地也纷纷建立乡镇司法调解中心。之后，部分地方还开始尝试建立县(市、区)人民调解委员会，进一步在纵向组织上进行地方“试验”。

（2）2007年韶关市就规定：“300人以上的企业必须建立人民调解委员会”；2008年巴中市也规定：“年产值500万以上的企业应当建立人民调解委员会”。

（3）劳动纠纷调解委员会是在 2002 年前后获得地方实践的，但直到现在司法对该组织的态度并未明朗。医疗纠纷调解委员会最早是在陕西省于2006年进行试点，其后各地陆续有零星的试点试验。截止2009年末，全国已有16个省、自治区、直辖市的56个地市启动了医疗纠纷人民调解和医疗责任保险工作。司法部直到在2010年才开始在全国范围内推广设立专业的医疗纠纷人民调解委员会

（4）2006年前后，宁波等地将交通事故民事赔偿纳入人民调解的工作范畴，并在辖区交警中队设立人民调解工作室。随后各地虽有相似的实践，但整体而言较为有限。直到2009年下半年，公安部、司法部等就人民调解委员会调解交通事故民事损害赔偿进行了先期试点，在取得良好效果之后，于2010年下半年开始向全国范围内推广。

4、国外的研究现状

家事调解在国外，特别是英美法系国家，则发展迅速，制度较为完备，理论研究著述也颇为丰富。其大致于20世纪70年代在北美兴起，后逐渐影响其他国家。其时，西方发达国家之法院正不同程度面临“诉讼爆炸”，于是，家事调解作为替代纠纷解决机制（ADR)之重要内容开始获得重大发展。总体来看，家事调解在英美法系国家较为发达，在大陆法系国家，如法国、德国等地位、影响相对要小，亚洲的日本例外，其形成了有自己特色的家事调停制度。自2000年以后，调解在离婚纠纷、分居后子女监护、抚养费支付等婚姻家庭纠纷解决中被广泛应用。普遍是指，除法院附设之诉前调解外，社会组织提供家事调解之制度与实践也不断发展、完善。如在美国、加拿大、澳大利亚，有教会、社区或其他社会组织提供家事调解服务，具备相应资质之个人也可以进行家事调解。

同时，家事调解己成为家事纠纷解决的基本途径。如在澳大利亚，家事纠纷属于强制诉前调解的纠纷类型，除涉及家庭暴力和子女虐待情形外，有关子女抚养诉讼之当事人在诉前必须参与社区或其他主体之调解程序。[④]

二、国外关于家事纠纷调解机制的主要类型及模式

1、 离婚调解

离婚调解，是指离婚或分居纠纷的当事人在中立第三人的辅助下就离异善后事宜自主性友好协商，以期达成双方满意之公平协议的程序。其是西方家事调解最初兴起的类型，迄今仍然是主要发展的类型之一。

20世纪七八十年代，现代西方离婚调解在北美开始兴起，是家事法律改革和民事司法困境共同催生的产物。

首先，两次世界大战后，西方一些主要国家婚姻家庭均发生重大变化，其一是传统婚姻家庭理念逐渐失去原有的影响力，人们对婚姻的认识逐渐世俗化，不再那么坚守或者神圣（爱情至上、婚前交与同居），同居逐渐大众化等。其二是基于社会变革的理念变化和行为模式改变导致传统家庭价值体系和秩序面临严峻挑战：例如结婚率逐渐下降、初婚年龄普遍增高；离婚率大幅攀升。

社会严峻的现实迫使这些主要发达国家的家事法律不得不对此予以反应，积极寻求法律应对之道。在此背景下，西方历史上轰轰烈烈的“离婚法革命”就此拉开序幕。各国普遍扩大了离婚本身（离婚原因与程序）的适用范围、减少限制，增加当事人自主决策，实现自由化、私事化，在离婚法律后果方面，对夫妻关系与亲子关系的变动等严格管理，特别是牵涉社会公益、需要国家加强监管之子女监护决策、抚养事宜（如涉及子女利益的重大决策、抚养费的支付等）。具体而言，有两项制度最为引人注目：无过错离婚或者说破绽主义离婚和共同监护制度。

其次，随着离婚法的改革，大量的离婚案件涌入法院，致使传统的司法制度面临着“诉讼危机”。但诉讼解决具有先天不足，一是对抗性诉讼程序越来越难以适用新的需求，因为无争议性离婚以及子女监护案件越来越多，而且对抗性的程序讲求过错、对抗，其不仅不利于家事纠纷之解决，而且对当事人关系以及子女的利益保护也都容易产生消极影响；二是诉讼存在耗时、费用高昂、过分拖延等弊端。至此，调解这种由中立第三人辅助纠纷当事人居中做出合意的纠纷解决机制备受青睐并显现出比较优势，被认为是家事纠纷解决的首选方式。在北美以及欧洲，以离婚调解为主的家事调解已朝向职业化的方向迈进。

2、子女监护与探望调解

子女监护与探望调解是以子女监护与探望纠纷为具体对象的调解类型。其只要目的在于帮助离异父母寻求如何妥善处理子女纠纷，使父母与子女的生活重返有序，并积极应对未来变化。

西方子女监护与探望调解这一单独类型的产生，是伴随着二战后西方国家婚姻家庭出现诸如高离婚率、非传统家庭形式逐渐增多（同居、单亲家庭、同性伴侣）等新情况出现而萌生的，同时国家又对子女监护方面介入很深。诉讼又存在过分迟延、漠视子女利益等弊端。因此，调解这一非对抗性、旨在促使当事人友好解决纷争、维护关系和谐之纠纷解决方式逐渐成为子女监护与探望纠纷解决的重要选择。

如在英国早些时候出现过专门针对子女监护、探望等事宜之离婚调解制度，有专门从事子女调解服务为业的调解员和机构，如今又将家事调解发展为人身关系调解与财产关系调解的全面调解，调解更为重视子女的利益和需要，并朝向科学化、专业化的方向发展。

除了上述社会性的专门子女监护、探望调解之外，法院对子女监护与探望调解主要有两种类型。一种是强制调解，是指纠纷诉求法院裁判之前必须先行尝试调解，调解员确定不适宜调解或调解无效的可诉求诉讼解决。强制调解在很多国家立法中都有规定。如美国自1981年1月加利福尼亚州试行强制调解以来，至今已有15个州规定了子女监护与探望纠纷强制调解。第二种是法院附设调解，是一些国家和地区的法院设立附设调解服务，并将其作为法院非诉服务的重要内容之一。法院附设调解服务大多是针对强制调解案件或法院转介、指示调解案件，其人员、程序基本上都与社会调解组织无异，只是附设在法院，另一个目的是为了便于监督、管理、控制。

3、老年人调解

随着一些国家老龄人口的不断增加，老年人的居住与照料、安全与健康、遗嘱与不动产等这些家事新问题逐渐引发社会强烈讨论。在以往的纠纷解决中，通常纠结于权责的划分、确定，而较少关注老年人的需求（不仅仅是物质上的赡养，还包括提供赡养费、居住照顾，精神上的照护等）。在国家机构以及社会力量的推动下，一批经验丰富且富有同情心的社会工作者参与到纠纷调解之中，专门的老年人调解由此产生，并在近十年来得到大力发展。

有关老年人调解制度的理论探讨、实务操作、相关立法在西方一些国家得到迅速的发展。例如2007年10月，加拿大哥伦比亚特区立法机构通过的《成年人监护和计划法修正法令》，规定老年人监护申请必须预先调解。在美国，不仅有保护老年人权益的国家照护计划委员会和高龄社会中心，受理老年人纠纷的调解工作。据相关调查，老年人调解成功率高达85%。

4、婚姻调解

是指由中立的第三人（调解者）对那些愿意保持婚姻关系（或同居关系）的当事人提供调解帮助，以使其婚姻（或同居）关系得以维持的一个调解类型。

婚姻调解运行程序大致如下：首先由调解员帮助纠纷配偶形成对共同体 (婚姻或同居关系) 的认同感； 其次，根据案件具体情况灵活地采取对策，适用调解技巧，为当事人提供沟通场所或渠道，使其讨论关系摩擦并形成当事人行为改变的基本规则，以减少未来冲突。其程序不固定，因人而异。例如一方主张离婚的, 调解员会问未主张一方其想对另一方说些什么以促使另一方不再坚持解除关系。通常主张者还是愿意给双方关系一次机会，因主要集中于具体问题, 所以调解时间通常都不太长。[⑤]

三、对两类特殊类型案件的评析

从调解适用的范围来开，国内外的争点主要集中在家庭暴力案件及婚姻无效的案件处理中。

（一）   家庭暴力

家庭暴力案件大致可以分为两大类： 一是寻求社会救济的纯粹家庭暴力或虐待案件； 二是涉及家庭暴力或虐待之家事案件，如涉及家庭暴力之离婚、子女监护、探望等。对于涉及家庭暴力情形之纠纷是否适宜调解, 中外均存在不同认识。主要国家的做法是，涉及家庭暴力情形下家事纠纷允许予以调解, 对涉及家庭暴力与虐待案件不得强制调解或不得指示、转介调解。如美国各州对涉及家庭暴力和虐待情形不予调解的态度非常强烈，强制调解的州为数不多, 而且颇受争议，其中有近一半的州立法倾向于不予指令或转介调解。

我国现行法对家庭暴力立法抽象、概括，没有明确区分家庭暴力与涉及家庭暴力的家事纠纷，对涉及家庭暴力家事案件的处理情况关注不多。如《婚姻法》第43 和第44条规定村民委员会、居民委会员以及受害人所在单位对家庭暴力、虐待和遗弃行为应当予以劝阻、调解。是将家庭暴力与涉及家庭暴力的家事纠纷案件统归如调解的范畴。最高人民法院中国应用法学研究所于2008年制订了一份《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》尽管其在第7条也指出“应区分一般夫妻纠纷与家庭暴力”，但在该指南的论述中，将直接的家庭暴力案件和涉嫌家庭暴力的婚姻案件一起归入婚姻案件之中。

实际上，家庭暴力与家事纠纷两者是有区别的。家庭暴力是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。而家事调解的对象是家事纠纷，即涉及家庭暴力之家事纠纷或因家庭暴力引起之民事权益纠纷而非家庭暴力本身。在涉及家庭暴力之家事纠纷的调解中，纠纷才是中心，调解应着重于尊重当事人意愿, 并提供力所能及的保障与辅助。而对家庭暴力或虐待案件，重点在于对暴力及虐待行为的阻却、惩戒，如果适用调解机制解决，达不到保护婚姻家庭中弱者利益的目的。

（二）   婚姻无效案件

婚姻无效案件是否适用调解，学界和实务界一直存在不同看法。从近些年外国立法例的发展趋势来看，各国越来越重视婚姻的事实性，越来越强化对婚姻家庭权益的保护 (重视子女与善意当事人利益之保护等)，限制或减少婚姻无效己成为当今世界大趋势或潮流（如婚姻无效在程序与后果上与可撤销制度越来越接近，甚至让位于可撤销制度），以平衡社会公益与婚姻当事人私益之间的冲突，实现法律的公平与正义。亚洲的日本 、韩国等国家事调解相关立法中规定，不仅婚姻无效 (包括亲子关系确认等 ) 可以调解，而且如果当事人在调解过程中达成协议，并对无效原因有无没有争议时，家事法院调查必要的事实以及听取调停委员会的意见后，认为协议是正当的，还可以对该协议予以承认 (作出相当于该协议之裁决 ) 。

我国的《婚姻法》与《民事诉讼法》对婚姻无效案件是否适用调解均未有明确规定。最高人民法院婚姻法司法解释 (一) 第 9 条第 1 款规定“人民法院审理宣告婚姻无效案件，对婚姻效力的审理不适用调解, ……”对婚姻效力的审理适用特别程序， 一审终审，先行裁决；对因婚姻无效牵涉之财产分割与子女抚养问题，则适用普通程序， 二审终审。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第2条规定，婚姻关系、身份关系确认案件不适用调解。

我国理论界对婚姻无效案件是否适用调解问题也有两种意见：一种意见认为，婚姻无效案件应为民事诉讼案件而非非讼案件，为形成之诉而非确认之诉。但同时又认为其具有非讼特点或属性， 因而应适用“非讼法理”，即特别程序予以审理，不得调解。另一种观点认为：非讼案件与诉讼案件的划分并未有明确、统一的法理标准， 甚至更多的只是取决于现行法的规定。以非讼案件认定宣告婚姻无效之性质、并禁止调解显然是值得商榷的。另外，就我国现行婚姻法律规定而言，婚姻无效系裁判无效、相对无效，因而，宣告婚姻无效应属于形成之诉而非确认之诉。因而，从案件性质上看，是存在调解适用之可能的。

综上所述，我们认为，对于婚姻无效案件，除了应适用民事诉讼法规定的特别程序的案件类型之外，绝对排除当事人意思自治原则而不适用调解是值得商榷的。[⑥]

四、完善家事纠纷调解机制的对策和建议

在我国，人民调解和法院调解作为两翼，构筑了中国家事纠纷调解制度的体系。同时，基于我国具体的国情及家事纠纷的特殊性的考虑，我国应采取诉讼和非讼两种模式。

（一）   完善家事纠纷诉讼模式的建议

1、 建立调执分离模式及调解前置程序。

我国现行法院调审合一的模式下，法官集调解者与审判者双重角色归于一身，由此导致了调解的强制性和审判的任意性。改革的方向是实现“三分离”，即调解机构与审判机构相分离，调解人员与审判人员相分离，调解程序与审判程序相分离。简而言之，法院内设置专门的调解机构，将调解作为此案件的前置程序，必须先由调解机构调解；调解机构成员分别由审判人员和非审判人员两部分人组成，审判人员的职责是参与并主持每一具体案件的调解工作，但审判人员只具有调解人身份，不再享有裁判权，对调解不成的案件不能再由同一审判员审判#非审判人员主要是指婚姻家庭纠纷调解员或是人民审判员，其职责是协助审判人员，做说服劝导工作，提出具体的调解方案让当事人双方参考，以使调解更易成立。调解成立达成协议的，即制作调解书终结案件，当事人不得就同一诉讼标的，再行起诉; 调解书具有法律的约束力，负有义务的一方当事人如果拒不履行义务，对方当事人则有权申请法院强制执行，法院可依据调解书予以强制执行#调解不成立的，法院应制作调解不成立的证明书，发给当事人，当事人持此说明书，可于一定期限内( 如一年) 就该案向法院提起诉讼，超过期限的，当事人在起诉前必须再申请调解#案件转入审判程序后，原调解的申请人，自其申请调解时视为已经起诉，便利诉讼#除非当事人自行和解或申请和解，审判人员不再进行调解。

2、 在法院设立家事法庭，在《民事诉讼法》中增设家事诉讼程序。

“他山之石、可以攻玉”，国外的有益经验和立法例可以给我们提供借鉴。日本与中国一样，都是使用传统非诉讼纠纷解决方式的代表国家。日本现代的调停制度中设有专门的《家事调停法》，其性质属于法院附设的调解制度。日本于1949年成立家庭裁判所( 家事法院)。目前，日本全国共有50所家事法院#日本的家事诉讼适用《人事诉讼法》和《家事审判法》。家事案件法定区分为两类：一是不经调解的案件，主要是有关选任监护人、认证遗嘱等诉讼争议较少但要求法院依职权介入的案件。二是须经调解的案件，包括婚姻费用分担、离婚时财产分配、财产分割等争议；认领、否认婚生子女等不许当事人自由处分的身份关系为标的之争议案件；有关离婚$抚慰金等案件。家事调停（我们称家事调解） 在日本是前置程序。家事法院特别重视家事纠纷调停，成功率很高，故在日本被称为和平法院和最成功的法院。

韩国的人事诉讼制度源于日本，既有《人事诉讼法》，又有《家事审判法》，1991年，韩国修改了本国的家事诉讼制度，将有关身份关系的家事审判和人事诉讼统和为一，制定了单独的《家事诉讼法》。我国台湾地区人事诉讼法深受德国和日本的影响，不仅有专门的人事诉讼程序，而且具有自己的一些特色。台湾人事诉讼程序的立法模式与德国类似，即将人事诉讼程序置于《民事诉讼法》中，作为单独的一编加以规定，即第九编人事诉讼程序。台湾人事诉讼案件范围主要有：婚姻事件、亲子事件、禁治产事件、宣告死亡事件等。在程序上规定婚姻事件属于专属管辖、离婚之诉、夫妻同居之诉适用调解前置主义等内容。我们可借鉴日本等国及我国台湾地区的有益经验和立法例，在我国《民事诉讼法》中增设家事诉讼程序，条件成熟时，制定单独的家事诉讼法。[⑦]

（二）   完善家事纠纷调解机制的建议

1、 将人民调解作为家事纠纷解决机制的前置程序

在人民调解委员会与人民法院的关系问题上，2009 年8月，最高人民法院制定和公布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中指出：“人民法院要大力支持、依法监督人民调解组织的调解工作，在审理涉及人民调解协议的民事案件时，应当适用有关法律规定。”并再次明确了由其达成的协议具有民事合同性质，对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。这在一定程度上肯定了人民调解的效力。2011年1月实施的《人民调解法》第18条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”明确肯定人民调解协议的法律效力。

除此之外还应建立家事纠纷案件的人民调解前置制度，即将人民调解作为家事纠纷诉讼的前置程序。所谓人民调解前置，是指对家事纠纷，当事人欲通过民事诉讼程序解决时，必须首先经过人民调解程序，即这些类型案件的解决施行“先调后诉”，人民调解作为民事诉讼的前置程序。当事人在起诉前需先提出调解申请； 如未提出调解申请而直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理，同时告知当事人向人民调解机构申请调解，或者依据职权将案件移送相关人民调解机构调解。在此情形下，当事人的起诉书视同调解申请。经人民调解机构调解不成或当事人不愿调解的，人民调解机构应出具调解不成的证明书，当事人可持该证明书向人民法院提起民事诉讼。对于适用人民调解前置程序解决的纠纷，达成的人民调解协议，经人民法院审核的裁定，与民事裁定、判决具有同等法律效力。

2、 制定家事纠纷调解流程及程序规则

2011年1月实施的《人民调解法》第四章规定的调解程序，第五章规定的调解协议等内容，为调解员主持调解工作提供指导和依据，家事纠纷自应适用《人民调解法》及婚姻家庭法律的相关规定。但现行调解制度缺乏调解人与当事人必须遵循的程序规范和具体规则，调解的手段和方法缺乏一套有效的体现公正、文明、民主的运作机制，缺乏程序性保障，更由于调解程序无细化明确规定，调解员自由裁量权过大，也使法官在适用调解程序时具有很大随意性，调解缺少科学性与专业性。故应完善和细化婚姻家庭案件调解流程与程序规则，对家事调解的基本程式与流程规则、基本时限、调解的效力等作出较为具体细化，协助当事人克服其心理障碍，权衡利弊，寻求自主解决纷争的方式，通过公正科学的程序设置以最大限度地保障当事人的合法权益。

3、 建立专业化的家事纠纷调解队伍

人民调解工作要改革发展，保持生命力，就必须提高调解队伍的专业水平，改进人民调解的组织机构和工作条件，完善人民调解机制。加大对人民调解员的培训力度，强化调解知识技能以及专业化和现代化水平，完善调解员的准入机制和遴选资格及考核程序，更新调解队伍血液，推动调解员队伍专业化、职业化，促使调解人员选拔的渠道多样化，优先选拔法律、心理学、社会学专门人才到基层一线队伍中去，逐步实现调解人员和调解队伍的职业化、专业化，依照《人民调解法》第13条的规定，通过选聘人民调解员担任人民陪审员、组织调解干部观摩审判等方式，有效提高人民调解员的法律知识、调解艺术和工作水平。在条件成熟的情况下，可以建立人民调解员的资格考核审查，逐步实行调解员持证调解、分类管理。有效地改变传统人民调解员兼职过多、队伍不稳定的格局，提高基层调委会化解调处疑难、复杂矛盾纠纷的能力和水平，大大促进人民调解员队伍职业化建设进程。

政府可在资金、专业培训、机构与人员编制、政策制定与配套措施等方面给予人民调解大力扶持。政府要履行职责和提供支持，切实解决与改善人民调解面临的问题和困难，充分调动与发挥人民调解员和专业社工及社会团体的积极性和作用。

在人口聚集稠密的社区设立专门的家事纠纷调解中心等调解机构，致力于恢复夫妻双方的和谐关系，为社会来访人员中夫妻感情尚未破裂的矛盾夫妻进行心理疏导，分析婚姻问题产生的根源，促使这类夫妻重归于好。对社会来访妇女中夫妻感情确已破裂的家庭提供咨询服务，维护妇女儿童的合法权益，帮助其解脱痛苦。对接受法院的委托调解和邀请调解，充分发挥妇联等社团组织在处理婚姻家庭案件中的独特作用，全面保障家庭成员的民事权利。四是发挥婚姻家庭调解工作室的延伸功能，开展法律咨询和婚姻风险的防范及干预等业务。[⑧]

4、 完善家事纠纷调解司法确认无效的认定及救济程序。

经人民法院审查的家事纠纷调解协议司法确认的结果有可能发生错误, 应当如何救济？对于这个问题，我国《民事诉讼法》没有给予明确的回答。但是，我们可以借鉴《民事诉讼法》中关于调解书救济途径的第198条、第201条、第208条规定，调解书可以在法院认为确有错误，当事人提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的情形下，启动再审程序。何为“确有错误”？错误的判断标准非常不明确。其他情形，包括违反自愿原则、违反法律条文中的禁止性规定(限于社会公共秩序性质的禁止性规定)，损害国家利益、社会公共利益的，则可以纳入救济的事由范围。[⑨]

对于司法确认裁定的案外人救济途径，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第10条规定：“案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。”这是依照非讼程序的一般法理，非讼程序所形成的法律文书不具有既判力，即非讼案件审理结束后，如果发现在认定事实或者适用法律方面有错误，或者出现了新情况、新事实，是不能按照再审程序对该裁判提起再审的，但是原申请人及其他有关人员可以重新申请，请求法院依照非讼程序作出新的裁判。但这种做法会造成司法上的混乱，因为司法确认裁定生效以后，当事人和案外人提出的异议实质上是对法院裁定所确认的调解协议有关权利、义务及其利益的实体争议。依据法理，应当采用审判的方式而不是重新确认的方式，因此，案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，提起的应是确认调解协议无效之诉。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考书目：

1、 范  愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，北京：中国人民大学出版社，2000 年版；

2、 高风仙：《家庭暴力防治法规专论》，台湾：五南图书出版社有限公司 ，1998 年版；

3、 王 洪：《从身份到契约》，北京：法律出版社，2009 年版；

4、 蒋 月：《婚姻家庭法前沿导论》，北京：科学出版社 ，2007 年版 ；

5、夏吟兰：《离婚自由与限制论》，北京：中国政法大学出版社，2007 年版；

6、[美]黄宗智：《清代的法律、社会与文化： 民法的表达与实践》，上海： 上海书店出版社，2001年版；

7、蒋 月：《婚姻家庭法前沿导论》，北京： 科学出版社，2007 年版。

8、孔祥瑞、李黎主编：《民法典亲属编立法若干问题研究》，北京：中国法制出版社， 2005 年版；

9、范愉主编：《ARD 原理与实务》，厦门：厦门大学出版社，2002年版；

10、常怡主编：《中国调解制度》，重庆：重庆出版社，1990年版。