浅谈我国法院调解制度

由于受历史传统的影响，法院调解成为我国民事诉讼中的一项重要制度。法院调解，是指在法院审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务关系自愿进行协商，以达成协议解决纠纷的诉讼活动。当前我国处于社会矛盾凸显期，各类民事与经济纠纷日益增多，将矛盾纠纷解决在基层、解决在当地，对及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定具有重要作用。现我国已形成“调解型”民事审判模式，调解在一定程度上对纠纷的迅速解决及双方当事人的团结起到了积极作用，但随着体制的转轨及社会的转型，其弊端也日益暴露。本文即以此为背景, 从我国法院调解的历史发展与现状出发深刻反思法院调解存在的问题,浅析法院调解制度健康发展的道路。

一、法院调解的历史变迁

调解是身为礼仪之邦、文明古国的中国的一项源远流长的制度，受儒家贵在持中、 “和为贵”思想的影响，纲常伦理在社会的各个层面都有其不同程度的渗透，从价值标准与社会规范方面深深的影响着人们的行为，而正是这种文化氛围，为调解的发展铺就了肥沃的土壤。“无诉”成为统治阶级所追求的目标，“无讼”就是指人与人之间和睦相处，各种矛盾和冲突通过协商来解决，而不是到官府告状。而在此理想理念的支持下，一方面、地方官员也就是裁判者主要运用道德教化解决法律纠纷，以收到息纷止争的效果 ；另一方面，在老百姓中， “屈死不告状”的现象反映出了一种“厌讼””的观念，当事人如果过于追求诉讼,还可能会被斥为“刁民妄滋,兴讼成习”，这无疑造成了民众一种“畏诉”的心理。对诉讼的排斥，使“调处”在中国古代登上了历史舞台。 古代中国的调处大致可分为官府调处与民间调处，并有专门负责调解事务的官员，其使命就是“司万民之难而谐和之”。各种形式的调处虽行使途径不一，但是却无一不注重于恢复和谐的状态，而非维护当事人的权利，它是一种按照道德原则组织起来的秩序。 “偏重调解”的观念源远流长的，其源头是追求一种自然的和谐顺序。在这种观念的支撑下调处息讼延绵数千年，直到现在还旺盛不衰。调处制度通过听诉与定理来维护人与人之间的和谐状态，通过对人与人之间和谐、平衡状态的维持，对维护社会经济发展以及社会生活支付的稳定起到了不可估量的正面作用。然而，调处作为自然经济以及阶级、宗法思想基础上的事物，因其本质是以巩固等级制度、维护阶级秩序为宗旨，将个人的权利与义务让步于整体利益，折中的解决纷争，也就是追求了一种息事宁人的效果，从而不利于维护当事人正当的权益，不利于市场经济秩序的确立以及法治理念的形成。

在新民主主义革命时期，调解得到了迅速发展，调解制度,源于抗日战争时期陕甘宁边区和各个解放区人民政权的司法制度。人民调解制度在第一次国内革命战争时期萌芽，在抗日战争时期制度化、法律化，陕甘宁边区1939年 4月公布了《高等法院组织条例》,1943年3月制定的《县司法处组织条例草案》，《高等法院分庭组织条例草案》中明确规定了民事案件应尽量采用调解方式。当时陕西陇东地区高等法院审判员马锡五深入案发地,走村串户,经常以调解的方式简便易行的就地解决民事纠纷,有效地化解了人民群众的内部纠纷。审判与调解相结合，司法干部与人民群众共同断案是其审判方式的一大特点。此时调解已直接上升为行使审判权的方式，实现调解与诉讼的结合。当时的调解着重解决人民内部矛盾，强调说服、教育，以保持革命阵线的统一和巩固，只是这时期的调解，已以新的共产主义伦理道德代替了一部分过时的封建伦理。

建国以后，调解制度继续受到国家的重视。1958年新中国成立后，毛泽东在结合民事审判工作实践的基础上，提出了 “十二字基本方针”； “调查研究、调解为主、就地解决”以作为我国民事审判工作的基本方针。六年后，这一方针又近一步发展为“依靠群众、调查研究、就地解决、调解为主”的“十六字方针”。在当时法律控制手段极为薄弱的背景下，以“调解为主”的做法响应时势，取得了很好的社会效果。至此，调解为主的审判方式不仅仅在国内广为传承，在国际上也被不少人冠以美名，誉为“东方经验”。
　到80年代初，随着我国经济的复苏，社会经济形势的复杂化显出一味调解也有些跟不上时代，于是1982年的《民事诉讼法(试行)》将“调解为主”的提法改为“着重调解”，1991年的《民事诉讼法》又将“着重调解”改为“根据自愿和合法的原则进行调解。1989年全国一审民事案件的调解结案率为69％，此后法院调解以明显的速度走向衰落，2003年，全国一审案件调解率已降至29.94％。但是，2004 年 9 月 16 日最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的施行，改变了法院调解的逐步衰落状态，法院调解得以“复兴”。 最高人民法院在2007 年 3 月 1 日发表的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》确立了“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的人民法院审判工作指导方针，指出要不断扩大调解范围，加大调解力度，提高调解结案比重，把诉讼调解能力建设作为法院工作的重要指标。直至现在，调解在我国基层法院中还占据着主要地位。

二、     法院“调解热”的原因

（一）、政治因素：行政化与地方化的法院

在社会结构和经济结构转型的过程中，社会的各个领域滋生出不同的矛盾，一些领域内的矛盾还有激化的趋势，这些看似不起眼的各式各样的矛盾足以影响社会安定大局。党的十五届三中全会决议明确提出: 要区别不同情况，善于运用法律、经济、行政和思想教育相结合的手段化解矛盾，促进社会的安定团结。我国法院作为司法审判机关，不可避免的出现行政化与地方化的趋势的特征，其在司法审判之外还担当了国家和地方政府的政策推动功能，在解决纠纷的同时，达到法制宣传、教育的目的。这特殊的国情为司法人员提出了新的要求，要再尽可能和谐安定的基础上依照法律公平公正的解决社会矛盾等问题，自然，法院调解将成为解决这些复杂问题的重要手段。

（二）经济因素：司法资源的相对不足

近年来，为了应对社会矛盾的加剧产生的一系列新的问题，国家立法机关出台了一批新的调整市场经济关系的法律。法律调整范围的扩大，导致我国法院的案件数量以数十万件的速度逐年递增。诉讼案件剧增的同时，当事人的法律权利迅速增多、法律意识逐年提高，仲裁及人民调解等化解社会各方面矛盾的诉外制度还未得到推广，法院规模的扩大和审判法官的数量相对于案件数量的增速无能为力时，积案问题就会更加严重，而我国纠问式的民事审判方式将举证、质证与判决的大部分任务放在法官肩上，审判人员就不得不节省人力物力与司法资源，采取冷处理，说服双方各让一步达成调解，从而缓解诉讼压力，调和社会矛盾。

（三）、现实因素：审判责任追求机制对法官的影响

   目前，对法官业务考评的一项重要指标就是调解率。调解率的数字化以及其他业务考评指标如上诉率、改判率、审限等数字要求，与法官对调解的偏爱都存在着直接的因果关系。且现阶段，我国法律的法律规范还不是很完备，法院既要求法官作出裁判，又要求其在文书中充分阐明裁判结果的理由，此时若相关法律规定的不具体、不明晰时，法官就要绞尽脑汁列出相关法条。而调解则不同，它不需按照严格的诉讼程序走，它只要简单写明诉讼请求、案件的事实理由与调解结果即可，制作方便，可谓高效又省力，既缩短了审判时间，又提高了结案率。

再者，判决具有一定的风险性，这就是法官的职业风险，经验再丰富的法官面对千百种不同的案情也难免有挠头的时候，审判活动中，案件事实的认定与法律规范的运用最终导致的诉讼结果都会对当事人的人身、经济利益产生重大的影响，一旦当事人认为有异议提出上诉，这无论对法官的职业生涯，还是法院的社会影响力都造成了负面的影响，为了尽量避免错案发生的可能性，调解结案便是一种现实的选择。调解协议是双方当事人自愿协商的结果，一般不会出现后续问题，且调解不可上诉，虽然可以申请再审，但是必须证明其违反原则或调解内容违反法律规定，在案件实际审理的过程中，当事人很难在事后证明该调解协议违反了自愿原则，申请再审的可能性微乎其微。

（四）、社会因素：当事人的诉求

随着我国经济的转型与社会的发展,民商事纠纷的数量持续激增,我国现有的司法资源常常无法及时消化，在面对一些数额较大、事实情况较复杂或者时间跨度较大的疑难案件时，法官一时难以查明事实的真相，如果用判决方式处理，诉讼程序兀长，当事人的时间与经济方面的损失不可预计。采用法院调解方式解决当事人之间的争议, 能有效地缓解这一矛盾,它既能按照当事人的意志缩短诉讼程序的期间,又能将当事人从举证责任中解放出来,减轻了当事人的诉讼负担。《诉讼费用交纳办法》第十五条规定,以调解方式结案的,减半交纳案件受理费,当事人需要承担的金钱成本也较少。

同时，民事纠纷都会多多少少的使当事人心中存在抵触情绪和不满,判决仅能从形式意义上解决纠纷,在表面上明确当事人之间的权利义务关系,而实质上的心理对抗和不满并未得到解决,法院调解本着自愿、合法的原则，发挥民事诉讼中当事人的主导作用，不仅能缓和当事人的抵触情绪，还有利于调解协议的实际履行。在调解这种本着自由行使处分权的诉讼机制中，当事人自己最清楚事情的真相和自己所要求的利益，他们共同选择的处理结果最符合双方的利益要求，也是最接近当事人所追求的实体公正的结果，使当事人自觉履行各自的义务，避免执行中的困难。

三、    我国法院调解制度存在的问题

 1、强制性调解的存在，当事人自愿原则的虚化

        我国的法院调解是一种调审合一的制度，自愿原则虽然是民事诉讼法规定的法院调解应遵循的准则，但是由于我国法院调解的特殊机制，法官兼具调节者和审判者的双重身份，在我国明确把调解工作的成效作为评价各级法院和法官业绩的参考依据时，由于这种激励机制的存在，法官一般会优先选择调解，甚至强制调解，而当法官以裁判者身份进行调解时，可能会出现“以判压调”的情况的发生，当法官作为调解主持人，代表着国家审判权的强制性时，在积极促进调解的同时，当事人受到调解人态度的影响是不可避免的事情，法官的调解意见给当事人造成很大程度的影响，当事人会担心若拒绝法官的调解意见可能会给自己带来判决上的不利后果，这时，如何保证当事人自由意志的表达？调解无具体程序上的限制，对其的监督只存在于时候监督的环节，如此易导致法官滥用自由裁量权，也易产生司法腐败。

        强制调解背后又代表着当事人部分合法权益的丧失，从表面上看，调解是双方当事人达成了合意，但调解不同于谈判，谈判是双方都拿出自己的标准与底线，经过讨论磋商，最后双方均作出让步。而调解常常体现在一方当事人（常见于原告方）以放弃了追索利息及违约金为代价，促成调解的发生，希望对方能按时履行调解协议。所以在“自愿处分”的背后，调解实质上是以损害一方当事人的利益为代价的，而在市场经济社会的大环境下，这种退而求其次的“和稀泥”式调解不利于市场经济秩序的形成，通过判决切实的追究违法者的民事责任，让侵权行为人承担侵权造成的直接损失，才能推进民事审判方式改革的进行，构建健康的市场经济体制。

2、法院调解程序规则缺乏

民事诉讼法将调解确立为一项基本原则和诉讼机制,却没有具体规范的操作程序与之相配套。调解程序由于缺乏约束,因而具有极大的随意性,给法官和当事人留下极大的空间。在司法实践中，法官基于自身利益和个人喜好，自由裁量权的滥用和职权主义的强化不可避免;而对于当事人来说,也为他们提供了“滥诉”、“缠诉,“恶意调解”的温床。法官的久调不决、当事人的假意调解所导致的调解程序的反复启动, 无端消耗了大量的司法资源，严重影响到整个审判程序的流程,都与法院调解的立法目的和初衷相悖。

3、“事实清楚、是非分明”不应作为法院调解的前置条件

 《民事诉讼法》第85条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上,分清是非,才能进行调解”。“查明事实,分清是非”应作为法院作出判决的前提,而并非法院调解的前提。判决是法官在查明事实、分清是非原则的基础上适用法律做出的的强制性结果,而调解本来就是针对某些界限不清的事实的责任问题进行模糊处理,互谅互让,以此达到既解决纠纷又不伤和气的目的，是当事人在解纷过程中对实体权利和诉讼权利根据自己的意志自由处分的结果，判决必须在查清事实,分清是非的基础上作出,笔者认为，调解只要是基于当事人依法作出的合意即可，将作为判决前提的这一原则适用于法院调解是不甚妥当的。在司法实务中,如果法官不顾当事人自身对权利的处分要求,在一味按照严格的审判程序进行质证，查明案件全部事实,明确双方责任后才进行调解的话,势必会影响办案的效率。如此一来,不但增加了诉讼成本,为当事人带来了多余的讼累,更不能有效发挥调解制度高速便捷的功能。

四、我国法院调解制度的完善

 1、明确调解范围，设立专门的调解机构

   美国的法院附设调解将调解交由非营利机构的调解协会举行，设三名调解员，调解结束后，由调解员根据双方的意见作出书面裁定，若不能达成合意，则调解过程密封保存，诉讼进入审判程序；德国的诉前强制调解则由一部分法律专业人士主持，如律师、公证人及退休法官，经调解达成协议的，该协议则具有法律约束力，可作为当事人申请强制执行的依据；在澳大利亚的传统诉讼观念中，法官不可以兼为调解员，因其有违法官乃至其代表的法院的中立原则，调解的程序由法官决定，但其操作掌握在法院内设的

调解员手中。

综合以上国家的调解经验，依据我国当前法院调解存在的问题，可设立一个独立于审判程序之外而又与审判程序相衔接的程序，将调解作为审前准备程序的一个独立阶段，可在现有的法院机构中增设一个调解庭，而调解庭的调解范围可由立案庭与审判庭共同认定。关于调解庭的人员组成，可从本院中选取善于调解的法官，也可以看向那些已经不在审判一线工作的法官，从中选取具有丰富经验的人充实调解庭的队伍，在当事人进行了证据交换、充分考量各方利益的事的并明确双方争论点之后启动调解。同时，应当规定调解法定的期限，期限届满时，若双方仍不能达成合意，则应当终结调解程序，转入审判程序，由审判法官进行审理并宣判。此外，调解书中也应注明事实理由和证据分析，增加说理部分，从而限制调解员对当事人意愿的任意强制。

2、促进诉讼和解

诉讼和解，又称诉讼上和解，其已成为国际社会的潮流，在美国，和解结案率已达到其总结案率的90%以上。诉讼和解，是指当事人在民事诉讼过程中通过自行协商，就争议点自愿让步从而达成协议，解决纠纷并共同向法院陈述协议的内容，请求终结诉讼的活动。诉讼和解强调私权自制，符合追求诉讼效率的精神。我国的民事诉讼法中规定了当事人可以自行和解，但和解产生的协议不具有法律上的约束力，在此方面，我们可以借鉴国外的部分先进经验，建立和完善我国诉讼上的和解制度。可在诉讼的全过程中允许与引导当事人进行和解，并且规定和解协议经法院审查确认即生效。

3、加强非诉讼纠纷解决方式的运用

现在社会矛盾激增且日渐复杂，在“诉讼爆炸”的今天，应充分发挥人民调解、仲裁等多种非诉讼纠纷解决方式的功用，使其与诉讼纠纷解决方式有机配合、互相衔接，共同作用以更好的将社会纠纷和矛盾消化在体系内的协调之中。以宁夏回族自治区医调委为例，2011年，自治区卫生厅、司法厅、宁夏保监局联合印发《关于建立医疗纠纷人民调解工作制度和推动医疗责任保险工作的意见》等相关文件，在全区建立了多方参与、调赔结合的医疗纠纷处置工作新机制，组建了自治区和各地市医疗纠纷人民调解委员会，截至2013年末，我区各级医调委正式受理医疗纠纷487起，结案465件起，其中调解成功409件起，成功率达87.96%，调解结案满意率达95%以上。两年来案件调解用时最长6个月，最短1天，平均周期为29.18天，远低于诉讼案件一至两年的平均诉讼周期。将矛盾化解机制铺设于法院之外，利用专业人士来化解民间的初级矛盾，无疑对社会的和谐以及司法资源的合理运用具有重大意义。

4、规定法院调解的时限与范围

（一）、规定调解适用的范围。对法律关系复杂,事实认定不清，双方当事人争议较大的案件,由于在审前程序中难以确保公正,可直接由审判人员进行审理。而对于婚姻等与身份有关的诉讼,或法律关系较为简单、如机动车交通事故责任纠纷等争议不大的案件则应由审前程序进行调解,调解不成的再转人审判程序，如此可最大程度的将案件分流，高效的进行处理。

(二)、规定适用调解的期限。我国《民事诉讼法》规定适用普通程序审理的案件的审限为6个月,适用简易程序审理的为3个月,但对调解的期限以及开庭的期限并未作出规定。为杜绝法官久拖不开庭,久调不下判情况的发生,应当明确规定开庭期限和调解期限。当期限届满案件还无法调解时，就应当认定调解无无效而转人审判程序。如此的程序设计可使来自基层的以适用简易程序为主的大量案件能通过审前程序得以化解,而不必象现在的审判模式那样,依次进人正规的审判程序,体现了审前调解的效益原则。

五、结语

法院调解制度作为一项符合我国国情的制度，在我国富有极强的生命力。法院调解制度的重要性就在于它能彻底解决民事纠纷、节约诉讼成本、提高诉讼效率、从而有利于社会的稳定。毫无疑问，任何制度都不可能天生就完美无缺，也要经历一个不断完善的发展、完善的过程，其缺陷也并非不能弥补，不能因为法院调解制度存在一定缺陷就将其全般否定。随着经济、社会的不断发展，法院调解制度的缺陷也将伴随司法改革的深入而逐步消除。我们要不断吸收引进新的诉讼制度优点，顺应时代的要求厉行改革。作为一种纠纷解决机制，只要不断吸收其他机制优点，并不断自我革新，完全可以继续发挥其独特的功能。实践中，我国许多法院在法院调解领域已作了很好的探索，并取得了一定成就。我们还须继续发扬优良的调解传统，继续完善法院调解制度。笔者深信,我国的法院调解制度通过改革与完善,将会焕发新的生机与活力,发挥其在解决各类民事纠纷中的重要作用。