缓刑适用是否正确，取决于对缓刑犯的监督考察。因此，许多地区和国家的刑法都非常重视缓刑的监督考察。在澳门的缓刑体系中，有专门的执行法官和重返社会部门对缓刑犯进行考察监督；在美国，考察主体包括具有执法职能的缓刑官和从事帮教的缓刑志愿者；在日本由保护员负责。稳定的缓刑工作人员和缓刑经费保证了缓刑考察的效果。我国《刑法》第76条规定，被宣告缓刑的被告人，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合。与国外和其它地区相比，我国缓刑执行机制建立明显落滞后，实际操作中也存在颇多问题，亟需加以改革完善。
一、宁夏地区缓刑执行情况的调查分析
近几年，宁夏地区对缓刑人员的监督管理工作不断加强，在现有法律规定不健全、不明确的情况下，许多地区公、检、法、司机关及各级政府机关积极配合，大胆出了执行缓刑改造罪犯的新举措，在有效开展缓刑执行工作中发挥了积极的作用。
（一）宁夏地区缓刑执行网络体系建设已在雏形
2007年7月6日，宁夏回族自治区综治委办公室、高级法院、自治区检察院、公安厅、司法厅等五机关，以宁综治办（2007）14号文件联合下发《关于开展核查纠正监外执行罪犯脱管、漏管专项行动的实施方案》后，缓刑执行问题引起了普遍关注，各地各机关在清查缓刑罪犯脱管情况的同时，开始探索行之有效的缓刑执行模式。石嘴山市中级人民法院、人民检察院、公安局、司法局联合制定《对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行罪犯监督管理办法（讨论稿）》，积极尝试对包括缓刑罪犯在内的监外执行罪犯，由罪犯居住地县（区）级公安机关负责组织实施，公安派出所具体执行，检察院、法院、司法局共同参与，基层组织和有关单位予以配合、协助，形成监督管理合力的执行体系。
宁夏地区许多基层公安派出所对缓刑罪犯逐人立档，基本建立了包片民警定人负责，罪犯居住地基层组织和有关单位、罪犯亲属共同参与的帮教小组，定期对罪犯回访谈话考察的缓刑执行模式。西吉县新营派出所还对部分缓刑期满的罪犯，根据其犯罪性质和改造情况，由监管对象转为重点人口确定为期五年不等的监控管理方式，进一步巩固缓刑帮教成果，防止重新犯罪。
（二）宁夏地区人民法院积极开展缓刑人员的帮教回访工作
宁夏地区人民法院系统普遍重视缓刑执行，并将缓刑人员的帮教管理工作作为刑事审判工作考核的重要指标。各法院也制定了有关缓刑罪犯的帮教回访制度，定期对缓刑罪犯回访帮教。如：银川市金凤区人民法院建立了一套行之有效的缓刑运行机制。通过设置缓刑帮教专管员，建立缓刑帮教档案，制度化开展对缓刑罪犯判后法律教育，并积极尝试建立以法院为中心，公安机关、罪犯亲属、社区（单位）共同参与的帮教网络体系，成功地挽救了一批罪犯。区内外新闻媒体纷纷予以了报道，称金凤区法院走出了一条改善缓刑运行机制的新路子。前不久，最高人民法院副院长熊选国来银川市金凤区人民法院调研时，讲到银川市金凤区人民法院紧紧依靠有关部门共同参与，对缓刑犯罪做到“适用准确、执行有效”，得到了各方面的认可，在全国也少见。
（三）宁夏地区部分检察机关已将缓刑执行纳入法律监督工作的范围
长期以来检察机关对刑罚执行的监督一般仅限于死刑执行和监所执行的范围，检察机关对缓刑执行的监督相对比较薄弱。2007年全区开展“专项行动”清查工作以后，许多县市检察机关已将缓刑罪犯执行纳入法律监督工作的范畴，采集建立辖区缓刑人犯信息，定期对公安机关的缓刑人犯的建档、帮教情况进行考察，发现问题及时发出检察建议，防止脱管、漏管情况发生。如：银川市上前城人民检察院在法律监督中推出“听看访谈”四法。即听基层派出所汇报，看罪犯管理档案，访罪犯所在的村民委员会、街道办事处或邻居乡亲，与罪犯谈心谈话。通过清查，做到了“三个清”，即监外执行罪犯底数清；监外执行罪犯脱管、漏管情况清；监外执行罪犯脱管、漏管的原因清。并建立健全监外执行罪犯脱管、漏管问题的纠正机制，跟踪监督依法纠正的长效机制，与公、检、法、司工作联系制和罪犯台帐录入微机动态管理，使监督工作真正落到实处，不漏管，不失控。
二、宁夏地区缓刑执行工作存在问题分析
（一）缓刑罪犯脱管情况依然存在
目前缓刑考察一般由公安机关（其派出所）负责，有关单位和基层组织予以协助，但是现在人员的流动性大，原来以户籍、粮籍、工作单位为手段的社会控制机制已经无法有效地实现对缓刑犯管理、考察、帮教的职能。外地法院判决的执行脱管情况更为严重。判决文书生效后，在当地即对罪犯释放解除强制措施，罪犯经常居住地公安机关不接收缓刑执行，法院只能告知罪犯自己到户籍所在地公安派出所报到，而实际缓刑犯回原籍报到不足16%。个别公安机关为解决缓刑罪犯脱管问题，推出“只见文书不见人不予接收”的作法，又给法院送达执行带来不便。
（二）执行机关设置不规范
我国《刑法》第76条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合，……”我国《刑事诉讼法》第217条规定：“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。”这两部基本法律的规定本身就不一致，即刑法规定是由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合，而刑事诉讼法规定由公安机关或者基层组织考察。
实践中，就公安执行机关而言，由罪犯居住地公安机关和罪犯户籍所在地公安机关负责缓刑执行，当罪犯的户籍所在地与经常居住地不一致的时候，公安机关容易产生相互推诿的现象，都有理由不接受对缓刑罪犯的考察，导致法院宣告缓刑判决无法落实缓刑执行。由于公安机关主要负责刑事侦查工作和治安管理等工作，内部并没有专门的部门和人员执行缓刑的考察工作，公安机关内部接收办理法院缓刑执行的部门也不一致，有户籍科、法制科或直接送公安派出所，甚至个别公安派出所要求法院送达到社区警务室，做法不尽一致。可见，缓刑执行机关的不明确，不仅造成有的缓刑罪犯的考察无法落实，而且存在缓刑罪犯到执行机关报到“找不对门，推委接待”的情况，难以避免脱管漏管的现象发生。尤其对于少年缓刑犯来说，他自身可能并没有认识到违法犯罪的严重性，认为缓刑和没判刑没有区别，若不及时对其加以正确的教育和引导，从而产生再次犯罪的心理。
（三）缓刑执行监督的问题
法律规定缓刑执行监督工作缺乏可操作的具体规则，从宁夏地区调查了解的情况我们发现，检察机关缓刑执行监督工作有的集中由专门检察院负责，如：银川地区统一由银川市上前城检察院负责、银北地区统一由红果子地区检察院负责，而固原地区、吴忠地区、中卫地区则由缓刑罪犯所在县区检察院负责。各地检察机关掌握缓刑执行罪犯的信息主要来源于2007年开展的全区监外执行罪犯清查工作，由于法院一般不向检察机关报送缓刑执行监督送法律文书，检察机关很难及时准确掌握缓刑执行罪犯情况，监督工作受到制约。
三、完善宁夏地区缓刑执行工作机制的几点建议和对策
（一）建立专门的缓刑监督机构负责与社会多方力量共同参与的缓刑执行工作体系
把罪犯放在社会上改造，在考验期限内，对其考察监督，监管措施落实得如何，对缓刑适用有很大的影响。因此需要有相应的监改条件。在我国 2003年起，北京、天津等地都开始试点社区矫正工作，都明确地解决了缓刑犯的监改问题，体现出国家对监改工作的重视。如前所述，宁夏地区虽然缓刑执行工作由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合，人民法院也积极参与缓刑帮教，检察机关大力开展法律监督，但缺乏统一领导，处于“单打独斗、各唱自家经”的局面，难以形成缓刑执行的执行合力。我们认为许多外国立法经验值得借鉴，例如：新加坡《缓刑法》规定设立了缓刑委员会，它起着缓刑监督机关的作用。结合我国的实际情况，可以在社会治安综合治理办公室内设立或者专门设立一个专门机构，处理日常工作，负责监督考察缓刑犯的改造情况，解决参与缓刑执行社会各元素间的协调统一，从而形成公安机关具体落实、人民法院积极参与、检察机关适时监督、基层组织、家庭予以配合的多元化缓刑执行体系。当法院对罪犯判处缓刑后应把缓刑罪犯的犯罪情况、悔罪表现等有关资料移交监督机构，由该机构建立追踪档案，指派专人负责监督考察，并向各方通报情况，建立帮教小组开展工作。
（二）建立完善缓刑交付执行机制
在缓刑交付机制方面应严格执行《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第355条的规定“第一审人民法院判处拘役或者有期徒刑宣告缓刑的被告人，判决尚未发生法律效力的，不能立即交付执行。如果被宣告缓刑的罪犯在押，第一审人民法院应当先行作出变更强制措施的决定，改为监视居住或者取保候审，并立即通知有关公安机关。判决发生法律效力后，应当将法律文书送达当地公安机关。”即在交付执行前对在押的缓刑犯采取监视居住或者取保候审的强制措施，以确保交付执行前对缓刑犯进行有效的监管。关于交付执行的理解，我们既不能狭隘地解释为“执行文书的交付”，也不能扩大解释要求法院必须“连文书带人一并送交执行机关”，而是建立交付衔接机制，法院送执行文书与缓刑罪犯自觉到公安机关报到相结合，执行机关接到罪犯报到回执与法院解除强制措施相结合，并以缓刑罪犯有意不报到，法院可以撤销缓刑为制度保障。
1998年公安部发布的《公安机关办理刑事犯罪案件程序规定》进一步明确由罪犯居住地派出所考察，由所在单位或者基层组织予以配合。为此，针对流动人口，我们既要允许缓刑罪犯离开户籍地谋生，同时还要控制其流动掌握其情况，应当建立罪犯居住地公安机关和罪犯户籍所在地公安机关缓刑执行相互移交备案制度，以便防止脱管、漏管情形发生。
（三）建立缓刑罪犯信息网络动态监督管理机制
电子信息时代的到来，我们在开展缓刑执行工作方面，要充分运用科技手段，通过互联网建立缓刑罪犯执行信息网络，形成缓刑罪犯执行信息资源共享，缓刑执行机关应定期将犯罪分子在缓刑期间的表现情况通报给法院和当地检察院，法院及时将被执行缓刑罪犯所在地的检察机关报送应当执行缓刑罪犯信息，以便检察机关及时、有效的开展执行监督工作。
